论蒙特利尔公约项下“先行付款 ”规则的解 释与实施
潘 凯*
内容摘要：蒙特利尔公约第 28 条规定了旨在保护消费者权益的“先行付款 ”安排，但该规则 存在解释和实施上的疑难问题。在解释方面，公约第28 条中的部分概念含义不明。根据条 约解释的一般规则，宜对“航空器事故”应作限缩解释。对于承运人因侵权构成要件缺失而 最终免责的情形，可以通过反义解释确认承运人有权请求返还先行付款。在实施方面，公约 第 28 条提供了法律框架，但规则的实施需要缔约国国内法补充具体规定。欧盟、美国和俄 罗斯等的相关立法对先行付款涉及的付款期限及起算点、最低限额和适用例外情形作出较 为完善的规定。在中国法律体系中构建先行付款机制可以快速有效地保护重大航空器事故 遇难者及其家属的权益，可采取先在民用航空法中设立原则性规定，后在《家属援助规定》中 补充具体规则的方式。
关键词：先行付款 条约解释 条约适用 蒙特利尔公约第28 条 损害赔偿 保护消费者 利益
一、引 言
1999 年，国际民航组织航空法外交会议通过了统一国际航空运输某些规则的公约（下称蒙特利 尔公约），旨在取代支离破碎的“华沙体系”，重新建立统一的国际航空承运人责任规则。蒙特利尔公 约的焦点问题在于平衡航空运输消费者这一弱势群体与实力雄厚的航空公司之间的权利义务关系。〔1〕 为了切实保护国际航空运输消费者的利益，蒙特利尔公约作出诸多创新，其中之一便是公约第28 条 规定的“先行付款”。但这一规则在解释与实施上存在疑难。在解释方面，公约条文部分措辞模糊、 含义不明。在实施方面，公约项下的规则是大纲性的，无法直接适用。由此，如国际航空法学家郑斌 所言，公约项下的先行付款规则是“一个在某种程度上成问题的创新”，难以真正发挥保护航空器遇 难者及其家属的作用。〔2〕本文试阐明先行付款规则的解释疑难，分析总结典型缔约国的国内相关立
* 华东政法大学国际法专业硕士研究生。
〔 1〕参见王翰、张超汉、孙玉超：《国际航空法专论》，法律出版社 2017 年版，第 236 页。
〔2〕Bin Cheng，A New Era in the Law of International Carriage by Air: From Warsaw（1929）to Montreal（1999），International and Com⁃ parative Law Quarterly，Vol. 53:4，p. 844，2004.
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法，并在此基础上给出履约视角下中国构建先行付款机制的可行建议。
二、蒙特利尔公约中先行付款规则的释义
（一）先行付款规则的源起和主旨
如何平衡航空公司利益和消费者权益是航空法的重要命题。二十世纪初，为了保护尚处于起步 阶段的航空业，多数国家的立法都倾向于保护航空公司的利益。二战后，航空业快速发展，成为一种 普遍的运输方式。〔3〕技术改进使航空运输活动的风险降低，且随着航空保险业发展，航空公司的赔偿 能力也不断提高，因此保护弱势消费者权益的呼声愈发高涨。〔4〕一些航空公司开始推出一系列保护消 费者权益的措施，其中一部分逐渐成为航空业的惯例。
先行付款安排便是其中最具代表性的行业惯例之一。长久以来，这一安排都是大多航空公司和 保险公司事故应急预案中的重要措施。〔5〕1997 年，欧盟理事会颁布了《关于航空承运人在航空旅客运 输和行李运输方面责任的第 2027/97 号条例》（下称欧盟《第 2027/97 号条例》），承运人“先行付款 ”首 次成为法定义务。〔6〕在 1999 年召开的国际民航组织航空法外交会议上，瑞士代表借“瑞士航空 111 号 班机空难 ”向大会说明了重大空难事故发生后的索赔难题。〔7〕航空公司、保险公司和遇难者或其家属 都需要在此问题上耗费大量时间。而75% 的遇难者家属认为需要航空公司立即提供经济援助。欧 盟的代表进一步提出，先行付款与否不应由航空公司决定，而应作为公约项下的义务由航空公司承 担。德国、英国、法国、荷兰和意大利等国家的代表均对此表示赞同。〔8〕由此，大会认识到在公约项下 设立先行付款规则的必要性，并将这一规则正式写入蒙特利尔公约。
先行付款主要是为了解决重大航空器事故发生后，遇难者或其家属紧迫的经济需求和航空事故 漫长索赔过程之间的矛盾。重大航空事故的遇难者或其家属很可能面临医疗救助、丧葬和抚养费用 等紧迫的经济压力。但航空事故的原因调查周期较长，有时可能耗费数年的时间，导致事故责任长 时间无法认定，难免损害遇难者或其家属的利益。〔9〕此外，航空公司及时进行先行付款，也有利于维护 自身良好声誉，提高总体竞争力，从而促使航空公司竞相加强对消费者权益的保护力度，促进全球航 空业健康快速发展。〔10〕
（二）先行付款规则的内容与解释疑难
蒙特利尔公约第28 条对先行付款规定如下：“因航空器事故造成旅客死亡或者伤害的，承运人应 当在其国内法有如此要求的情况下，向有权索赔的自然人不迟延地先行付款，以应其迫切经济需要。 此种先行付款不构成对责任的承认，并可从承运人随后作为损害赔偿金支付的任何数额中抵销。”〔11〕
〔3〕参见王翰、张超汉、孙玉超：《国际航空法专论》，法律出版社 2017 年版，第 237 页。
〔4〕参见王瀚：《国际航空运输责任法研究》，法律出版社 2012 年版，第 108 页。
〔5〕Idorenyin Edet Amana，The Montreal Convention of 1999: Problems and Prospects，The LL.M Thesis of Faculty of Graduate Studies and Research of McGill University，2002，p. 91.
〔6〕Council Regulation（EC）No. 2027/97 § 5（1997）.
〔7〕ICAO Doc. 9775-DC/2，vol. I，Minutes，p. 101.
〔8〕ICAO Doc. 9775-DC/2，vol. I，Minutes ，p. 102.
〔9〕比如，2014 年“马航 MH370 空难 ”最新的事故原因调查报告于 2018 年公布，并且至今仍未查明事故原因 。参见邹熳云、王煜： 《马航调查团队最后一份 800 页的报告，到底讲了些什么》，载澎湃网，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2687034， 2018 年 11 月 30 日；又如 2009 年“法航 447 空难 ”的调查报告直到 2012 年才公布 。佚名：《法航空难报告：飞行员连续失误致 228 死悲剧》，载央视网，http://news.cntv.cn/20120706/100859.shtml，2012 年7 月 6 日。
〔10〕参见张超汉：《国际航空运输事故承运人先行付款制度研究——以 1999 年<蒙特利尔公约>第 28 条为分析文本》，《法律科学
（西北政法大学学报）》2016 年第 6 期。
〔 11〕参见蒙特利尔公约第 28 条。
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该条是一个具有构成要件、法律后果以及补充规定的完全性规范。若适用条件成就，则承运人承担 缔约国国内法规定的先行付款义务，而遇难者或其家属相应享有要求承运人先行付款的请求权。根 据维也纳条约法公约第 26 条，“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行。”〔12〕 “条约必须信守原则”（pacta sunt servanda）是国际法基本原则之一，而缔约国诚实而正直地履行条约 必须以善意解释条约为前提。〔13〕此外，无须解释的事项不需要解释，当条文措辞模糊、意义不明时才 需要解释。〔14〕因此，本部分将按照构成要件、法律后果和补充规定的顺序解析条文内容，同时对容易 引起争议的部分进行解释。
1. 先行付款规则的构成要件
先行付款规则的构成要件分别是适用情形与请求先行付款的主体条件。适用情形要件需要满 足“因航空器事故造成旅客死亡或者伤害的”，即需要满足航空器事故、旅客死亡或者伤害以及两者 之间的因果关系。若仅遭受财产损失，则承运人并无先行付款的义务。请求主体要件须满足“有权 索赔的自然人 ”和具有“迫切经济需要 ”两个条件。保险公司等非自然人、无权索赔的人和没有迫切 经济需要的人这三类主体被排除在外。本部分不讨论“有权索赔的自然人 ”确定方法、“迫切经济需 要”判断标准等属于缔约国适用公约时需要补充立法的部分。
在此需要讨论的是术语“航空器事故”（aircraft accident）与蒙特利尔公约第 17 条规定的术语“事 故”（accident）含义是否一致？ 国际航空法学者张超汉认为，“航空器事故 ”的范围应当窄于“事故 ”的 范围。前者应指航空器本身发生的重特大事故，比如飞机坠毁、爆炸和碰撞等。〔15〕国际航空法专家罗 纳德·施密特（Ronald Schmind）等学者则认为两者的范围应保持统一，否则可能会导致遇难者相较不 易得到先行付款的不公局面。〔16〕
条约解释应当以文字的通常意义作为出发点，依其目的善意地予以解释，以使其发生合理的效 果。〔17〕首先，“航空器事故”多见于航空器事故遇难者及其家属援助、航空器事故和事故征候调查的法 律文件中。〔18〕这一概念的通常意义为航空活动中发生的与民用航空器运行相关的事故，具有损害结 果严重、事故原因复杂和索赔过程漫长等特点。〔19〕公约并未直接使用“事故”一词，恰恰说明起草者有 意区分这两个概念，避免先行付款规则的扩大适用。
其次，此种限缩解释不违背善意解释和目的解释原则。公约目的为“保护国际航空运输消费者 利益以及在可恢复性赔偿原则的基础上提供公平赔偿”。航空器事故具有特殊性，因此有必要为航 空器事故的遇难者及其家属提供特别保护。虽然这会导致许多国际航空损害事件的受难旅客无法 获得先行付款，但这些受难旅客可以通过蒙特利尔公约规定的“双梯度责任制度”妥当及时地获得赔 偿，无需适用先行付款规则。〔20〕总之，蒙特利尔公约第28 条所提及的“航空器事故 ”应作限缩解释，学 者张超汉的观点具有合理性。
2. 先行付款规则的法律后果
“承运人应当不迟延地先行付款 ”的通常意义为，航空器事故发生后，不论事故原因调查与责任
〔 12〕参见维也纳条约法公约第 26 条。
〔13〕参见李浩培：《条约法概论》，法律出版社 2003 年版，第 272 页。
〔 14〕参见李浩培：《条约法概论》，法律出版社 2003 年版，第 336-337 页。
〔15〕参见张超汉：《国际航空运输事故承运人先行付款制度研究——以 1999 年<蒙特利尔公约>第 28 条为分析文本》，《法律科学 （西北政法大学学报）》2016 年第 6 期。
〔16〕Elmar Giemulla & Ronald Schmid，Montreal Convention Annotated，Kluwer Law International，2006，Art. 28，para. 8. 〔 17〕参见维也纳条约法公约第 31 条。
〔18〕E.g.，Chicago Convention Annex 13: Aircraft Accident and Incident Investigation，Chapter 1; ICAO Doc. 9998 EN ICAO Policy on Assistance to Aircraft Accident Victims and their Families，Section Ⅱ.
〔19〕参见杨惠、郝秀辉：《航空法学原理与实例》，法律出版社 2017 年版，第 336 页。
〔20〕参见王瀚：《国际航空运输责任法研究》，法律出版社 2012 年版，第 128 页。
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认定是否完成，承运人均应当在某个确定的期限内及时先行付款。〔21〕但公约未详细规定先行付款的 合理期限及起算点问题因此这亦属于需要缔约国补充立法的部分。
3. 先行付款规则的补充规定
公约对后续抵销问题措辞留有余地，结合对缔约国国内法的强调，此问题应交由缔约国国内法 规定。而“先行付款不构成对责任的承认”意味着承运人先行付款行为的性质为人道主义援助，而非 对航空器事故责任的自认。既然如此，那么如果最终认定承运人不承担责任，其是否有权请求退回 先行支付的款项？学者张超汉认为应当先由当事人协商，协商不成的，按照案件适用的准据法确定。〔22〕 还有学者则认为，承运人要求退还其无责下的先行付款，付款接收方不予退还的，可能构成不当得 利。〔23〕这一问题应当分情况讨论。航空器事故发生后，承运人最终不承担责任的情形主要有三类：一 为事故、损害结果或因果关系等构成要件缺失的；二为承运人援引免责事由抗辩成功的；三为事故不 在承运人责任期间内发生的。
第一种情形可以通过反义解释予以明确。若先行付款规则的构成要件无法成就，则法律效果亦 不能发生。第一种情形下，先行付款规则的构成要件也不能被满足，原“遇难者 ”丧失要求先行付款 的请求权基础，承运人的先行付款亦欠缺目的。按照民法的一般原理，〔24〕原“遇难者 ”无法律上之原 因而受利益，致承运人受损害，构成不当得利，承运人得依据不当得利返还请求权要求返还先行 付款。
后两种情形下，承运人是否有权要求退回先行付款则无法通过对公约的解释得出明确结论。公 约并未对适用先行付款规则的例外情况作出规定。如果严格按照文义解释，那么只要构成要件成 就，遇难者或其家属便有权要求先行付款，承运人相应地负有先行付款义务。即使承运人嗣后援引 “索赔人过失 ”成功抗辩得以减轻或免除责任，〔25〕或通过证明事故不发生在责任期间内而免责，〔26〕亦 无权要求返还先行付款。但这会导致承运人即使不必承担事故赔偿责任，也必须承担先行付款义务 的不公局面，不符合善意解释与目的解释的原则。由此，公约没有明确“索赔人过失 ”可作为例外情 形成为该规则的一大缺憾。〔27〕“事故未发生在责任期间”的情形亦是如此。
从条文内容来看，公约项下的先行付款规则提供了一个法律框架，对其进行解释可以起到明晰 该规则主旨意义的作用 。但先行付款规则的适用仍然有赖于缔约国国内立法补充一系列具体 规定。
三、典型缔约国实践中对公约先行付款的解释适用
（一）先行付款规则与国内立法的关系
德国法学家特里派尔（Triepel）指出：“国际法需要国家法，以完成其任务。没有国家法，国际法在
〔21〕参见王瀚、张超汉：《1999 年<蒙特利尔公约>先行付款制度之检讨——以航空旅客运输消费者权益保护为视角》，《时代法 学》2011 年第 1 期。
〔22〕参见张超汉：《国际航空运输事故承运人先行付款制度研究——以 1999 年<蒙特利尔公约>第 28 条为分析文本》，《法律科学 （西北政法大学学报）》2016 年第 6 期。
〔23〕参见孟小桦：《论先行付款制度及其在中国的设立——以 1999 年<蒙特利尔公约>为参照》，《北京航空航天大学学报（社会科
学版）》2022 年第4 期。
〔24〕参见王泽鉴：《不当得利》，北京大学出版社 2015 年版，第 51 页。
〔25〕参见蒙特利尔公约第 20 条。
〔26〕参见蒙特利尔公约第 18 条。
〔27〕Pablo Mendes De Leon & Werner Eyskens，The Montreal Convention: Analysis of Some Aspects of the Attempted Mondernization and Consolidation of the Warsaw System，Journal of Air Law and Commerce，Vol. 66:3，p. 1179，2001.
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很多方面是无能为力的。国内立法者使国际法从无力的状态中得到活力。”〔28〕缔约国的嗣后立法实 践对于公约项下先行付款规则的解释与实施均具有重要意义。“嗣后实践”（subsequent practice）方法 是条约解释的重要方法之一。〔29〕这一方法脱胎于罗马法的著名格言“谁制定的法律谁就有权解释”。 作为公约的制定者，缔约国自然有权解释。缔约国既可以通过明示的方式解释公约，也可以通过默 示的方式解释公约。嗣后实践正是缔约国关于该公约含义解释的默示证据。〔30〕在“航空器事故”概念 的含义和适用例外情形等问题存在解释疑难时，缔约国的立法实践对于这些问题的明晰有重要 作用。
此外，已经被缔约国国内法接受的公约理应与国内法一样具有法律效力，可以直接实施。但若 公约或条款本身不具有直接适用性，则尚需国内立法予以补充。对于判断公约或条款直接适用性的 标准，美国的自动执行条款理论相对成熟，因此笔者将该理论进行分析。判断标准包括：（1）缔约国 的意图，亦即条约是否表明其在生效时，该公约的规定即应作为缔约国国内法发生效力；（2）公约所 用语言的精确程度；（3）公约所涉事项的权属范围，若所涉事项根据宪法规定只能由国会采取行动加 以履行，则不为自动执行公约。〔31〕由于第三项标准的判断因国而异，笔者主要讨论前两项。
公约的缔约过程表明，缔约国并无将公约项下先行付款规则直接作为国内法发生效力的意图。 缔约时，引起争议的关键问题便在于是否需要将先行付款安排作为公约项下的一项规则。最终 1999 年的国际民航组织航空法外交会议的参会方达成妥协——先行付款安排成为公约项下的规则，但仅 在缔约国国内法有此要求的情况下才成为承运人的法定义务。会议主席解释道，此规则可能导致无 需负事故责任的承运人却必须先行付款的不公情况，因此只能由承运人国内法决定是否对承运人施 加这种超越事故责任的义务。〔32〕此外，公约对于在实施规则时会遇到的部分问题未有规定，导致缔约 国国内法院在案件中无法直接援引。由此，缔约国相关的嗣后立法实践不仅是解释规则的重要方 法，还是使其发挥实效的现实路径。
（二）典型缔约国关于先行付款规则的嗣后立法实践
目前，欧盟、美国和俄罗斯等蒙特利尔公约缔约方和缔约国的立法都设立了先行付款规则，并且 相较于公约的规定更为具体，可供适用。相关立法实践仍旧依照构成要件、法律后果以及补充规定 的框架展开。
构成要件中的“有权索赔的自然人”确认方法在美国相关立法中有所体现。美国运输部（DOT）于 2006 年通过的《关于承运人对旅客责任的运输和运价条件的实施条款协议》（下称《IPA 协议》）规定， 承运人应自行酌定有资格索赔的自然人。〔33〕这难免会导致实践中认定混乱的现象。此外，对于承运 人而言，由于个案差异性的存在，确认先行付款的适格受益人绝非易事。〔34〕由此，关于“有权索赔的自 然人”确认方法由国内法明确规定较为适宜。
先行付款规则“不迟延地先行付款 ”的法律效果引申出的付款期限与起算点问题在欧盟相关立 法中有明确的规定。根据欧盟《第2027/97 号条例》第 5 条的规定，若构成要件成就，承运人必须在有
〔28〕Triepel，Völkerrecht und Landesrecht，Leipzig，1899，p. 271. 转引自李浩培：《国际法的概念和渊源》，贵州人民出版社 1994 年 版，第 33 页。
〔29〕维也纳条约法公约第 31 条第 3 款第（b）项提及的“嗣后在条约适用方面确定各当事国对条约解释之协定之任何惯例 ”表明， 缔约国的嗣后实践是条约的解释因素之一。
〔30〕参见韩燕煦：《条约解释的要素与结构》，北京大学出版社 2015 年版，第 38-41 页。
〔31〕参见黄赟琴：《条约在国内法院的适用问题研究》，法律出版社 2020 年版，第 78-84 页。
〔32〕ICAO Doc. 9775-DC/2，vol. I，Minutes，p. 234-235.
〔33〕DOT Order 2006- 10- 14. 转引自孟小桦：《论先行付款制度及其在中国的设立——以 1999 年<蒙特利尔公约>为参照》，《北京 航空航天大学学报（社会科学版）》2022 年第4 期。
〔34〕Julian Hermida，The New Montreal Convention: The International Passenger ’s Perspective，Air and Space Law，Vol. 26:3，p. 155， 2001.
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权索赔的自然人身份确定之日起 15 日内支付先行付款，以应其迫切经济需要。〔35〕欧盟立法中对先行 付款的期限规定较为合理，但期限起算点的表述并不十分明确。可以仅理解为“有权索赔的自然人 身份确定之日”，也可以结合后文理解为“有权索赔的自然人身份”和“迫切经济需要”确定之日。
若按照第一种理解，则既不符合法律规则要素间的基本逻辑关系，也可能导致错付情况的发生。 根据法律规则的“新二要素说”，法律规则的要素包括“构成要件 ”与“法律后果”。〔36〕构成要件是法律 后果所针对的事实类型，法律后果是构成要件所联结的法律上的评价性结果。构成要件在逻辑上是 法律后果的前提。构成要件未成就，法律后果亦不发生。〔37〕先行付款规则下，“有权索赔的自然人”身 份的确认以满足适用情形为前提，但与具有“迫切经济需要”没有必然的联系。换言之，“有权索赔的 自然人”身份确认之时，适用情形业已满足，但遇难者或其家属具有“迫切经济需要”这一要件未必成 就，将其作为先行付款期限起算点与法理不合。此外，若承运人在确认“有权索赔的自然人 ”身份后 15 日内必须先行付款，则存在该索赔人实际上不存在“迫切经济需要 ”的可能，由此便会导致承运人 错付先行付款及其追回等一系列问题。因此，相关规定的表述必须言明期限起算点为确定“有权索 赔的自然人身份”和“迫切经济需要”之日，避免歧义。
先行付款的“最低限额 ”亦有相关立法实践。例如，欧盟《修改关于航空承运人在事故中责任第 2027/97 号条例的第 889/2002 号条例》（下称欧盟《第 889/2002 号条例》）明确规定承运人应当根据遇 难者或其家属遭遇的困难，按比例支付先行付款，同时在旅客死亡的情况下，先行付款最低不少于每 名旅客 1.6 万特别提款权（约 14.4 万元人民币）。〔38〕又如，2007 年修订的俄罗斯联邦航空法第 117 条第 1 款第 1 项和第 1 款第2 项规定，承运人对航空运输事故中的死亡乘客先行支付200 万卢布（约22.8 万 元人民币）的援助，对健康受损的乘客按其损害程度先行付款，但不超过200 万卢布。〔39〕
上述立法实践将最低限额的数额与遇难者法律权利的受损严重程度挂钩。对旅客死亡这一最 严重的情形确立固定的数额。旅客受伤的情形则以前者为参照，根据损害程度成比例地对数额进行 个案判断。此种安排细致合理，方便适用，具有参考价值。
欧盟和美国的相关立法对于适用先行付款规则的例外情形作出规定。根据欧盟《第 889/2002 号 条例》第 5 条，适用先行付款规则的例外情形有：（1）承运人援引蒙特利尔公约第 20 条“索赔人过失” 成功抗辩；（2）先行付款接收方无权获得款项。〔40〕相较而言，美国的《IPA 协议》还多了一种例外情形 ——“承运人对旅客遭受的任何损害不负赔偿责任”。〔41〕在承运人最终不承担事故责任的三类情形 中，欧盟的立法涵盖了第一类和第二类，但似乎无法涵盖第三类。但美国的立法则可以全面涵盖三 类情形，更为科学地平衡了先行付款规则中承运人和遇难者的权利义务关系。
欧盟、美国和俄罗斯等缔约方和缔约国的立法实践无疑增强了先行付款规则的直接适用性，但 仍然有很大的完善空间。比如，“有权索赔的自然人 ”确定方法、“迫切经济需要 ”判断标准和承运人 违反先行付款义务的国内法责任问题等。
〔35〕Council Regulation（EC）No 2027/97 § 5（1997）.
〔36〕关于法律规则的逻辑结论理论，我国法理学界主要有四种学说：三要素说、二要素说、新三要素说和新二要素说 。学界通说 为新三要素说，但新二要素说解决了新三要素说的内在逻辑缺陷问题，所以笔者采用此种观点 。参见赵树坤、张晗：《法律规
则逻辑结构理论的变迁及反思》，《法制与社会发展》2020 年第 1 期。
〔37〕参见雷磊：《法律规则的逻辑结构》，《法学研究》2013 年第 1 期。
〔38〕Council Regulation（EC）No 889/2002 § 5（2002）.
〔39〕Aviation Code of the Russian Federation § 117，Para 1. 1 & 1.2（2007）.
〔40〕Council Regulation（EC）No 889/2002 § 5（2002）.
〔41〕Appendix Ⅰ . B of DOT Order 2006- 10- 14. 转引自孟小桦：《论先行付款制度及其在中国的设立——以 1999 年<蒙特利尔公约> 为参照》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2022 年第4 期。
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四、履约视角下中国关于构建先行付款机制的建议
（一）公约目的宗旨与先行付款规则的国内履约建议
公约规定，在“国内法有如此要求的情况下”，承运人才承担先行付款义务。这说明公约建议或 倡导缔约国在国内法中设立先行付款规则，但该条文实质上对缔约国没有拘束力。此外，许多具有 软法性质的国际文件也呼吁缔约国设立先行付款规则。比如，在 1999 年蒙特利尔外交大会通过的最 后文件所附第2 号决议中，会议决议鼓励缔约国根据各自的国内法律采取适当措施促使其承运人采 取先行付款的行动。〔42〕又如，国际民航组织大会的A39-27 号决议称：“大会敦促各成员国按照 1999 年 蒙特利尔公约第28 条的规定和蒙特利尔外交大会通过的第2 号决议，为支持民用航空事故受害者及 其家庭成员制定立法、规章和/或政策。”〔43〕学者希金斯（Higgins）曾指出：“通过国际法主体作出具有约 束力的决定不是法律发展的唯一方式。在正式意义上不具有约束力的行为也可以产生法律后果。”〔44〕 上述条文和国际文件不仅体现了缔约国设立先行付款规则的共同倾向，而且为缔约国未来相关的立 法实践提供了指引。由此，缔约国在其国内法中设立先行付款规则是对国际民航组织呼吁的积极回 应，是对规则背后凝集的国家间共识的赞同和遵循。
对于中国而言，在国内法中构建先行付款机制具有必要性。先行付款机制有助于实现公约保护 弱势消费者利益的主旨。中国作为航空运输大国，在签署并批准蒙特利尔公约后，始终积极履行公 约义务，不折不扣地维护公约目的与宗旨。在国内法中构建先行付款机制，是中国执行符合公约主 旨的相关决议的重要体现，也是中国为实现公约目的与宗旨做出的努力。此外，先行付款机制也符 合中国民用航空业发展的现实需要。没有拘束力的条文能被遵行，重要原因在于其充分体现了相关 事项运行的基本规律。〔45〕在重大航空事故发生后，承运人先行付款可以及时安抚遇难者家属，避免社 会矛盾的激化。近年来，中国民用航空行业快速发展，实现了规模和质量的双提升，基本实现了从运 输大国向运输强国的历史性跨越。但航空服务质量水平仍有提高的空间，尤其需要加强对民航消费 者合法权益的保护。〔46〕先行付款机制作为保护航空运输消费者权益的重要方式之一，有必要在国内 法中予以构建。
（二）中国关于航空器事故遇难者及其家属援助的立法现况
在中国的民航法律体系中，有许多关于援助航空器事故遇难者及其家属的规范性文件。比如， 《民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》（下称《家属援助规定》）第29 条规定：“公共航空运 输企业在本企业发生民用航空器飞行事故后，应当对涉及事故的罹难者、幸存者、失踪者及其家属提 供物质的和精神的援助。”〔47〕该规定第 36 条第 1 款第5 项进一步规定，援助应包括“为实施家属援助提 供必要的经费”。这些条款在构成要件、权利义务主体和法律效果方面与先行付款机制存在相似之 处，但仅可称为先行付款机制的雏形。
民事诉讼法的先予执行制度亦可成为先行付款机制在程序法上的重要支撑。在民事诉讼中，有 时原告为解决生活或经营上的紧迫困难，急需行使尚未经生效裁判确认的民事权利。这种现实需求
〔42〕DCW Doc. No. 58，Resolution 2.
〔43〕ICAO Doc. 10140 Assembly Resolutions in Force，at Ⅰ- 119.
〔44〕R. Higgins，Problems and Process: International Law and How We Use It，Oxford University Press，1995，p. 25. 〔45〕参见何志鹏、孙璐：《国际软法何以可能：一个以环境为视角的展开》，《当代法学》2012 年第 1 期。
〔46〕参见《“十四五 ”民用航空发展规划》，中国民用航空局 2021 年 12 月 14 日发布。
〔47〕参见中国民用航空总局《民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》（2005 年）第 29 条。
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往往无法通过一般的程序予以解决。由此，有必要设立先予执行制度。〔48〕这与先行付款机制的设立 目的不谋而合。航空器事故遇难者或其家属亦可通过先予执行制度获得先行付款。
首先，先予执行制度的适用范围可以大致涵盖遇难者或其家属的经济需要，包括医疗费、丧葬费 和被抚养人生活费等。根据民事诉讼法第 109 条，先予执行制度的适用范围包括“追索医疗费用的” 和“因情况紧急需要先予执行的”。〔49〕遇难者的医疗费用理应涵盖其中。至于其他费用，则需要人民 法院结合案件具体情况考虑是否属于“情况紧急”。
其次，先予执行制度与先行付款规则的适用条件大致相似。根据民事诉讼法第 110 条，先予执行 制度的适用条件之一为“当事人之间的权利义务关系明确”。〔50〕这是指案件在法院立案受理到生效裁 判作出前，就基本可以判断哪一方享有权利，哪一方应当履行义务。〔51〕在民用航空器损害责任之诉 中，若原告遇难者或其家属向人民法院申请先予执行，则必须提供证据材料初步证明被申请人负有 侵权责任，亦即基本符合存在事故、旅客伤亡结果以及因果关系等构成要件。这与先行付款规则的 构成要件相吻合。
最后，先予执行制度可以弥补先行付款规则部分缺陷。根据《最高人民法院关于适用<中华人民 共和国民事诉讼法>的解释》第 173 条，申请人败诉的，应当返还因先予执行所取得的利益，适用民事 诉讼法有关执行回转的规定。〔52〕若人民法院最终判决被告承运人不必承担责任，则应当返还原告遇 难者或其家属通过先予执行获得的款项。这为不必承担事故责任但业已先行付款的承运人提供了 救济途径，一定程度上弥补了公约项下先行付款规则没有规定适用例外情形的缺陷。
（三）中国关于构建先行付款机制的具体建议
1. 在民用航空法中新增先行付款条款
中国民航法律体系下，初具雏形的先行付款机制突出的问题之一便是上位法依据不清晰。立法 法第 80 条第2 款规定：“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损 公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”〔53〕《家属援助规定》从效力等级上看属于部门规 章，为公共航空运输企业设定了援助航空器事故遇难者及其家属的义务，但其上位法依据并不清晰。 民用航空法相关的“承运人责任 ”和“搜寻援救和事故调查 ”章节均未规定承运人负有相关义务。国 务院制定的相关行政法规中亦无与家属援助有关的规定。〔54〕但安全生产法第72 条第2 款规定：“任何 单位和个人都应当支持、配合事故抢救，并提供一切便利条件。”〔55〕此条或许可以作为上位法依据，但 表述并不明确。
因此，有必要在民用航空法中增加先行付款条款，为现行规章中的有关规定提供上位法依据。 事实上，2016 年公布的民用航空法修订征求意见稿便已经在“承运人责任 ”一章增加先行付款条款， 以突出对消费者权益的保护。相较于公约的规定，意见稿中的相关条款删去了遇难者或其家属具有 “迫切经济需要 ”的要件。〔56〕这无疑加强了对于弱势消费者的保护力度，但也加重了承运人的经济负 担。从平衡双方权利义务关系的角度出发，民用航空法中的先行付款条款仍然保留这一要件为宜。
〔48〕参见张卫平：《民事诉讼法》，法律出版社 2019 年版，第 284 页。
〔49〕参见民事诉讼法第 109 条。
〔50〕参见民事诉讼法第 110 条。
〔51〕参见江必新主编：《执行规范理解与适用：最新民事诉讼法与民诉法解释保全、执行条文关联解读》，中国法制出版社 2015 年
版，第 74-75 页。
〔52〕参见《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第 173 条。
〔53〕参见立法法第 80 条。
〔54〕主要指搜寻援救民用航空器规定 。至于国务院制定的其他相关规范性文件，则无法作为部门规章的上位法依据。 〔55〕参见安全生产法第72 条。
〔56〕参 见 民 用 航 空 法（修 订 征 求 意 见 稿）第 131 条 第 1 款 ，载 中 国 民 用 航 空 局 网 ，http://www. caac. gov. cn/HDJL/YJZJ/201608/ t20160808_39341.html?id=1，2016 年 8 月 8 日。
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2. 在《家属援助规定》中补充具体规定
部门规章的功能是执行法律或者国务院制定的行政法规。〔57〕由此，应当在《家属援助规定》中丰 富、补充具体的规定，以解释并执行上位法。可以补充的具体内容包括：（1）“有权索赔自然人 ”的确 认方法可以参照先予执行制度中判断“当事人之间权利义务关系明确 ”的方法；（2）“迫切经济需要” 可以交由航空公司自由裁量，标准可以参考先予执行制度中的“严重影响申请人生活”；（3）先行付款 的起算点应为“有权索赔的自然人身份”和“迫切经济需要”确定之日，期限可以在先予执行48 小时的 审理期限和欧盟立法规定的 15 天之间结合国情确定；（4）最低限额可以参考欧盟和俄罗斯的相关立 法，对旅客死亡这一最严重的情形确立固定的数额，其余情形进行个案判断；（5）适用情形的例外可 以参考美国的相关立法，将承运人最终对事故不担责的三类情形完全涵盖。通过上位法和下位法的 协调，中国法下的先行付款机制既有原则性规定予以指导，又有具体规定可供适用，得以最大程度上 发挥作用。
结 语
在国际航空法对消费者利益加强保护的背景下，作为蒙特利尔公约诸多创新之一的先行付款规 则旨在及时为航空器事故遇难者及其家属提供人道主义援助，以解决其经济困难，但存在解释和实 施上的疑难。针对术语“航空器事故”，应将其限缩解释为航空器本身发生的事故，且最终无需担责 的承运人是否有权要求返还先行付款的问题应分情况处理：若承运人因为侵权构成要件缺失而免 责，则通过反义解释可推导出付款接收方构成不当得利，承运人可以请求返还；若承运人因其他理由 而免责，则付款返还不属于条约解释问题。鉴于公约第28 条未给缔约国设立先行付款的条约义务， 先行付款安排最终依赖于缔约国通过国内立法方式进行补充和细化。考虑到先行付款规则具有贴 合时代的价值理念、安抚止争的现实功用和国内立法的可行性，中国宜通过国内立法建立先行付款 机制：建议首先在民用航空法“承运人责任 ”一章中设立原则性规定，提供上位法依据；然后在《家属 援助规定》中制定细化的具体规则。此外，“有权索赔自然人 ”的确定方法和“迫切经济需要 ”的判断 标准可参考民事诉讼法中的先予执行制度。
〔57〕参见张效羽：《互联网租约车规章立法中若干法律问题分析》，《行政法学研究》2016 年第2 期。
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